普惠金融(Financial Inclusion，亦称包容性金融)指能有效地、全方位地为社会所有阶层或群体，尤其是长期以来被传统金融所忽视的偏远农村地区、城乡贫困阶层和为数众多的小微企业，提供金融产品或服务的金融体系。最早由联合国在2005年开展“国际小额信贷年”时提出。之后，被联合国、世界银行，以及世界各国大力推行。

　　普惠金融有着非常明确的目标，即任何个人或组织在有正当金融需求时，都能以合理的成本及时有效地获得相应的金融产品和服务。现有金融体系在城市机构设置密度较高，给予城市地区的金融供给相对充分一些；各类金融机构在运营过程中，通常将大企业和中高收入群体作为优质客户，为其提供多样化的金融产品和服务。因此，普惠金融要实现发展目标，必然会更多地服务于现有金融体系覆盖不到或不愿服务的农村地区、偏远地区，以及小微企业和低收入群体，同时兼顾其他经济主体的差别化、多元化金融需求。所以，普惠金融的发展必然会提高资源配置效率、增加社会整体的福利水平，实现帕累托改进。

　　我国普惠金融的供给侧与需求侧现状

　　普惠金融的供给主体是多元化的金融机构，既包括正规金融，也包括非正规金融，以前者为主。其中，作为政策性银行之一的中国农业发展银行虽承担了涉农信贷业务，但所占比重较低，且不直接面向涉农企业、小微企业和低收入群体；国有大型商业银行曾经进行了较大规模的网点撤并，陆续退出县域市场和农村市场；各类新型农村金融机构由于成立时间较短、规模较小，存在着网点覆盖率比较低、资金来源不足等问题；在保险机构中，目前只有五家专门的农业保险公司，根本无法覆盖到全国农村地区和偏远地区；小额贷款公司和资金互助社基本上都设在县城，下面的乡镇和农村地区几乎没有设立相应的分支机构；证券公司和信托公司的基层网点更是少之又少，并且目前仍然没有专门服务于“三农”的证券机构。此外，以民间金融为代表的非正规金融在我国经济发达地区非常繁荣，已经尝试在温州做试点，但仍存在很多短期内无法化解的难题。总之，普惠金融不仅供给总量不足，而且供给结构也与需求不一致，亟待优化。

　　从需求来看，相比城市地区和中高收入阶层所享受的相对完备的金融服务，广大农村地区、偏远地区和低收入群体的金融需求远远没有得到满足。具体来说，包括四类需求主体：一是农户，尤其是偏远地区的农户，对他们来说，存取款难、汇款难，贷款更是难上加难，能获得的基础金融服务严重不足；二是低收入群体，包括农民工，即便面对着城里发达的金融服务体系，也无法顺利通过金融机构所设置的各种条款、各项规定而得到充分的金融服务；三是为数众多的小微企业和个体经营者，单个小微企业在发展过程中融资数额通常比较小，但所有小微企业的融资需求汇集起来则是非常庞大的，在“大众创业、万众创新”成为国家战略的背景下，必然会涌现出更多的小微企业，形成更加巨大的融资需求；四是失业者，包括下岗职工，普遍面临贷款难题。

　　普惠金融供需不均衡的成因剖析

　　普惠金融供需不均衡，其原因通常被认为如下：一是金融机构基于成本与收益核算，不愿为农村地区、偏远地区和低收入群体提供充分而全面的金融服务；二是农村地区金融资源大量外流，导致资金缺口严重；三是需求主体金融知识的匮乏在很大程度上抑制了有效需求。但上述原因的形成还在于更深层次的制度障碍：

　　第一，农村产权制度不完善，增加了金融机构涉农信贷的风险和交易成本。农民只享有对土地的承包经营权，宅基地也只有使用权没有处置权。这使得农民不可能以这种不完整的财产权作为抵押来获取贷款。即使获得贷款，如果违约不还，银行也无法通过处置抵押物以法律途径维权。

　　第二，信用体系不完善，涉农贷款担保机制和风险补偿机制不健全，制约了普惠金融的发展。由于与农村个人信用调查、资产评估和市场调查等相关的行业仍是真空状态，加之农民普遍受教育程度较低，信用意识不强，没有面向涉农企业、小微企业、农民、低收入群体的完备的信用评级制度，甚至仍未建立起完善的信用体系，监管缺位，以及涉农贷款担保体系和风险补偿机制不健全，造成涉农贷款风险偏高，一旦违约，相关金融机构承担所有风险。因此，几乎所有金融机构都选择在一开始放贷时就更加严格谨慎。

　　第三，缺乏有效激励机制，难以调动金融机构提供金融服务的积极性。普惠金融的发展必然会使农村地区、偏远地区和低收入群体受益，提高社会整体福利水平，而产生的经济成本却往往是金融机构自己承担，在交易风险和成本都比较高的情况下，缺少了有效激励机制，更加难以调动金融机构的积极性。

　　实现普惠金融供需均衡的对策建议

　　加强制度环境建设。用全方位的、严格的各项制度安排，确保金融机构能够并且愿意为任何人或组织提供更为公平和优惠的金融服务。包括通过完善相关法律法规，为普惠金融的发展扫清制度障碍。通过完善农村产权制度，建立覆盖全国的、公开的征信体系，加强金融监管部门、信息部门和金融机构之间的信息资源共享，为金融机构解除“后顾之忧”。

　　进行存量改革。大力发展互联网金融，使第三方支付、P2P网络借贷平台等模式充分发挥成本低、效率高、不受地域限制等优势，为普惠金融的发展添砖加瓦。

　　比如，鼓励各类金融机构将网点下沉，适当增加农村网点；采用明确奖罚措施，鼓励金融机构把在村镇吸收的存款优先用于当地贷款的发放，努力避免农村地区金融资源外流。

　　进行增量改革。设立专业的农业投资公司和农业产业投资基金，提高金融机构为农村地区、偏远地区提供多元化金融服务的能力。借鉴国际经验，使金融服务覆盖面更广，让居民能够更加便利地获得基本金融服务。

　　(作者单位：山东财经大学金融学院，本文系山东省自然科学青年基金项目［ZR2014GQ014］的阶段性成果)